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? 本報記者 鄧淑華

“十五五”開局之年，我國正以國家創(chuàng)業(yè)投資引導基金（以下簡稱“國家創(chuàng)投引導基金”）為創(chuàng)業(yè)投資領域的“試驗田”，堅持投早、投小、投長期、投硬科技，加速培育和發(fā)展新質生產力。

2025年12月26日，國家創(chuàng)投引導基金在北京啟動。該基金由國家財政出資1000億元，采用“基金公司—區(qū)域基金—子基金”3層架構，將以市場化方式撬動萬億元社會資本，并以長達20年的存續(xù)周期，為科技型企業(yè)提供“耐心資本”的全程陪伴。

業(yè)內人士表示，隨著國家政策持續(xù)完善和落地實施，國家創(chuàng)投引導基金將進一步向專業(yè)化、精準化、標桿化方向發(fā)展，為高水平科技自立自強和現(xiàn)代化產業(yè)體系建設注入新動能。

從“試水”到體系化引領

政府引導基金是由政府出資設立，采用市場化運作機制，引導社會資本投向戰(zhàn)略性新興產業(yè)、未來產業(yè)及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領域的政策性工具，具有政府引導、市場運作、聚焦創(chuàng)新、風險共擔的鮮明特征。

早在上世紀80年代，我國政府就開始關注創(chuàng)業(yè)投資。2000年前后，上海、北京等地開始試水國有資金以股權投資的方式進入創(chuàng)投領域。2005年發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》首次以部門規(guī)章形式確立創(chuàng)業(yè)投資引導基金的法律地位。2007年，我國第一只國家級創(chuàng)業(yè)投資引導基金——科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金設立。2008年發(fā)布的《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》，進一步推動了創(chuàng)業(yè)投資引導基金的發(fā)展。近年來，國家科技成果轉化引導基金、國家新興產業(yè)投資引導基金等國家級引導基金與各地政府引導基金相繼設立。截至2024年年底，全國已設立政府引導基金2178只，總規(guī)模超12萬億元。其中產業(yè)類和創(chuàng)投類引導基金數(shù)量為2023只，總規(guī)模突破10萬億元。

“雖然近年來政府引導基金在治理結構、風險控制和績效管理等方面不斷完善，但考核機制短期化、投后賦能不足、退出路徑單一、功能定位模糊、過度強調招商屬性等問題仍較為突出，不少基金陷入‘要求高、容錯低、決策慢’的運作困境?！睒I(yè)內人士表示，在此背景下，國家層面統(tǒng)籌組建周期長、市場化的引導基金，成為銜接國家戰(zhàn)略與市場資源、激發(fā)創(chuàng)投市場活力的關鍵抓手。

2025年以來，相關政策陸續(xù)出臺。2025年1月，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》。2025年3月，國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔宣布將設立國家創(chuàng)投引導基金，并強調其“聚焦硬科技、堅持長周期、提高容錯率”的定位。2025年7月，科技部等七部門在《加快構建科技金融體制 有力支撐高水平科技自立自強的若干政策舉措》中提出設立國家創(chuàng)投引導基金。

2025年12月26日，國家創(chuàng)投引導基金正式啟動，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三只區(qū)域基金設立并投入運營，并與首批49只子基金及27個代表項目完成簽約。

1月12日，國家發(fā)展改革委會同財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《關于加強政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導的工作辦法（試行）》（以下簡稱《工作辦法》）。同日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），通過建立投向評價考核機制，著力提升資金使用效能，為政府投資基金的科學布局提供制度保障。

隨著《工作辦法》《管理辦法》的發(fā)布，我國首次在國家層面對政府投資基金的布局、投向與評價作出系統(tǒng)規(guī)范，有助于提升基金運作效能、明確戰(zhàn)略導向。

耐心資本“陪跑”硬科技

國家創(chuàng)投引導基金的設立，被業(yè)界視為我國創(chuàng)業(yè)投資與政府引導基金發(fā)展史上的重要里程碑。

湖北省中小微融資擔保有限公司董事長、武漢大學中國科技企業(yè)孵化器研究中心專家張敏容用“定位精準、機制創(chuàng)新、格局宏大”概括其核心亮點。

“該基金明確聚焦早期、耐心、市場化和標桿化，重點解決社會資本對種子期、初創(chuàng)期科技企業(yè)‘不敢投、不愿投’的問題。20年超長存續(xù)期匹配科技創(chuàng)新長周期規(guī)律，且不設地域返投要求，真正體現(xiàn)市場化原則?！睆埫羧荼硎尽?/p>

在機制設計上，國家創(chuàng)投引導基金通過3層架構實現(xiàn)資金放大效應，以千億元財政資金撬動萬億元資本池，形成對國家硬科技領域的系統(tǒng)性支撐。

張敏容進一步指出：“其格局不僅體現(xiàn)在資金規(guī)模上，更體現(xiàn)在對國家創(chuàng)新體系的系統(tǒng)性強化上，重點投向集成電路、人工智能、量子科技、生物醫(yī)藥等前沿領域，旨在打通創(chuàng)新鏈前端資金梗阻，優(yōu)化長期資本供給與創(chuàng)投生態(tài)?！?/p>

“目前，大部分地方政府引導基金存續(xù)期為10-15年，要求子基金存續(xù)期不超過8年。8年的直投基金如果投早投小投硬科技，很難實現(xiàn)較好地退出預期。20年存續(xù)期的國家創(chuàng)投引導基金可以給地方引導基金很好的示范作用，從而支持帶動更多社會資本投早投小，推動硬科技成果轉化?！北本┐蠛尤诳苿?chuàng)業(yè)投資有限公司董事長李榮閣表示。

據(jù)介紹，區(qū)域基金采用“子基金+直投項目”方式開展投資，其中，子基金投資占比不低于80%。在李榮閣看來，這可以帶動更多社會資本參與早期科技投資，緩解早期基金募資難的狀況；政府或國資及基金投資一級市場的項目，更強調產業(yè)落地和國資保值，而市場化基金更在乎超額收益，有更大的風險承受能力，活躍的市場化基金可以很好地促進整個一級投資市場的完備和發(fā)展，全面支持早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展和科技成果轉化。

北京國科中小企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展基金會創(chuàng)始理事、中青創(chuàng)星科技股份有限公司總經理田冰則認為，該基金重點解決了早期項目投資資金缺失問題。國內一直缺乏真正的天使投資人，有限合伙人（LP）對種子期、初創(chuàng)期企業(yè)普遍持審慎態(tài)度。國家創(chuàng)投引導基金作為“天使投資人”入場，直接彌補了這一市場的資金缺口，通過“不以單個項目成敗論英雄”的考核和完全市場化的運作模式，解決了政府資金以往在風險容忍度和運作靈活性上的不足。

“作為國家‘十五五’開局支持硬科技的一項重要舉措，它旨在通過制度創(chuàng)新，建立戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)投入增長和風險分擔機制，解決早期科技型中小企業(yè)發(fā)展的核心痛點問題?！蔽靼哺咝聟^(qū)創(chuàng)業(yè)園發(fā)展中心主任楊戎表示，國家創(chuàng)投引導基金堅持投早、投小、投長期、投硬科技，堅持市場化運作，構建生態(tài)化體系?！霸摶鹗褂贸L期特別國債出資，發(fā)揮財政資金‘四兩撥千斤’的杠桿作用，通過市場化募資吸引社會資本參與，放大資金規(guī)模，同時調動銀行、保險、證券等金融機構的積極參與，提供全生命周期服務，形成‘投資+賦能’的雙重支持模式，提升企業(yè)成長成功率。在退出渠道方面，該基金推動S基金、區(qū)域性股權市場、實物分配股票試點等退出渠道建設，提升市場整體活躍度與資金循環(huán)效率?！?/p>

多重挑戰(zhàn)有待破解

盡管前景廣闊，我國創(chuàng)業(yè)投資領域依然面臨若干挑戰(zhàn)，包括“雷聲大雨點小”的長周期資金募集困境，以及政策目標與財務回報的平衡問題、多層架構下的風控協(xié)同問題、區(qū)域協(xié)同效能以及退出渠道建設等問題。

楊戎建議，應鼓勵有堅實產業(yè)和金融背景的社會資本參與子基金設立，積極構建多元化投資退出路徑，加強與S基金、區(qū)域性股權市場等協(xié)作，支持并規(guī)范并購重組、股權轉讓等市場化退出方式，形成以產業(yè)整合和長期價值實現(xiàn)為導向的投、融、管、退生態(tài)；加快建立完善與早期投資規(guī)律相匹配的激勵與容錯機制；進一步優(yōu)化東西部區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，重點研究和布局如何促進西部地區(qū)科技成果就地轉化的相關一攬子政策支持，如研發(fā)投入、產業(yè)配套、人才引進等。

李榮閣建議，在政策引導和市場化運作方面，還應出臺具體可行的實施細則，建立完善的授權及決策機制，對合理的風險及損失有明確的免責條款；為企業(yè)提供試點業(yè)務場景和合作機會，幫助企業(yè)盡快地將技術優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，同時由投后團隊協(xié)助初創(chuàng)企業(yè)項目做好戰(zhàn)略規(guī)劃、人才招募、宣傳推廣、金融資本對接等工作；合規(guī)監(jiān)管點面結合，定期收集企業(yè)運營報告并進行數(shù)據(jù)分析，對被投企業(yè)進行分類管理。

田冰則建議，要完善退出渠道，進一步放寬硬科技企業(yè)的上市條件，例如以香港聯(lián)交所參照美國納斯達克，探索搭建更高效、透明、安全的股票交易平臺；同時積極鼓勵推動企業(yè)并購，使并購與首次公開募股（IPO）成為并行的投資退出方式；優(yōu)化天使投資稅收政策，嚴格審查企業(yè)與資金是否符合國家硬科技發(fā)展標準，并針對合伙制基金優(yōu)化征稅模式，以降低長期投資硬科技的財務成本。

“期待國家創(chuàng)投引導基金成為機制創(chuàng)新的‘試驗田’，在容錯、考核、國資管理、退出等方面形成可復制、可推廣的經驗?！睆埫羧菘偨Y道，“希望通過持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)投生態(tài)與政策環(huán)境，最終吸引更多長期資本共同投身科技創(chuàng)新，為高水平科技自立自強構建起堅實而活躍的金融支撐體系?！?/p>